De modo previo, diré que este breve trabajo se basa sólo y exclusivamente en el análisis del derechos sustantivo aplicable al caso que nos ocupa.
Conviene traer a colación, para hacer una análisis correcto de la norma, el artículo 3.1 del vigente Código Civil que reza así: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas.” Dicho precepto es una guía para interpretar las normas sustanciales que hayan que aplicarse, cual es el caso ( STS de 7 de febrero de 1992).
El mentado artículo, 3.1 del C.Civil, es aplicable a todas las fuentes del derecho y en la interpretación de todo tipo de normas-cual acontece en el caso que nos concierne-La doctrina habla de los siguientes elementos interpretativos:
- Gramatical: al que se refiere el inciso primero de dicho articulo cuando habla del sentido propio, literal o gramatical de sus
- Lógico y teológico: que implica penetrar en el sentido de sus palabras y atender a la finalidad perseguida por la norma.
- Histórico: que requiere atender a sus precedentes históricos y a los antecedentes
- Sistemático, las palabras se han de interpretar también en relación con el contexto y con el resto de las normas
Así pues, el elemento gramatical -sentido propio de las palabras- es el punto de partida de toda interpretación ( SSTS de 11-07-89, 5-05-90 y 3-01-91).
Sentado lo que antecede, una vez ya se tiene claro cómo se interpretan las nomas, conviene efectuar un examen comparativo entre nuestra Carta Magna, lease Constitución, en correlación con la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, que regula los estados de alarma, excepción y sitio, y en armonía con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19:
Así el artículo 116 CE sienta lo siguiente:
“1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.
- El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
- El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.
- El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones[…].
Por otra parte, el precepto 55.1 CE establece:
“… Los derechos reconocidos en los artículos 17-se refiere al derecho a la libertad-, 18, apartados 2 y 3-regula la inviolabilidad del domicilio y la garantía del secreto de las comunicaciones- , artículos 19-se refiere a la libertad de residencia y de circulación por el territorio nacional-, 20-regula el reconocimiento y protección de derechos de libertad de expresión, entre otros- , apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21-se refiere al derecho de reunión- , 28, apartado 2-regula el derecho de huelga-, y artículo 37, apartado 2-se refiere al reconocimiento del derecho de los trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo-, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción.”( Del contenido del citado artículo 55.1 CE, en una correcta interpretación del mismo, ya podemos adelantar que los derecho fundamentales reconocidos en nuestra Carta Magna, solo se pueden suspender en los casos de los estados de “excepción” y de “sitio”, pero nunca en el supuesto del “estado de alarma”, caso en el que nos encontramos.
Los artículos 4 a 12-CAPITULO II- de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio (BOE nº 134 de 5 de junio de 1981) regula el “estado de alarma”, cuyo texto de los mentados preceptos damos reproducidos, en aras de la brevedad, sin menoscabo de traer a colación determinados extremos de los mismos, para una mejor comprensión. Así el precepto 4, apartado b) de la mentada Ley Orgánica 4/1981 (en adelante LOEAES), sienta lo siguiente: “El Gobierno, en uso de las facultades que le otorga el artículo ciento dieciséis, dos, de la Constitución podrá declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad:…b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminaciones graves…” (supuesto en el que nos encontramos).
Por su parte, el artículo 11 de la LOEAES reza así:
“…el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes:
- a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.(Conviene explicitar que no es lo mismo “limitar” que “suspender”, según la RAE, puesto que “limitar” significa fijar las extensión que pueden tener los derechos y facultades de alquien”,pero ello, en modo alguno puede significar suspender dichos derechos y facultades, cual al parecer así ocurre hoy con el estado de “alarma” establecido por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, véase especialmente el artículo 1 del mismo. Ello se ve claro con la suspensión del derecho de deambulación o circulación por la vía pública, que ha llevado a la confinación en sus hogares de millones de españoles)
- b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.
- c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.
- d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.
- e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo cuarto.”
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma, regula la limitación de la libertad de circulación de las personas, en su artículo 7, que reza así:
“1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades:
- a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.
- b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
- c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
- d) Retorno al lugar de residencia habitual.
- e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
- f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
- g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
- h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada[…]”
Las medidas y las limitaciones al estado de alarma están contempladas en los articulo 11 y 12 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio (LOEAES),cuyo texto damos por reproducido. Cabe resaltar que en la declaración del estado de alarma no es posible la suspensión de derechos. Sin embargo, las medidas que pueden adoptarse implican en gran parte modificaciones de los derechos fundamentales.
Pueden clasificarse las medidas a adoptar en el estado de alarma en tres grupos:
1) El que afecta a la libertad de circulación de personas, reconocido en el artículo 19 de la Constitución, y como quiera que este derecho no puede suspenderse en el estado de alarma, la ley califica la intervención como de limitación.
2) El que atañe a las libertades económicas, especialmente a la propiedad (requisas temporales o intervención de empresas) y a la libertad de empresa (limitación del uso de servicios o consumo de artículos y aseguramiento de abastecimiento de los mercados.
3) El que afecta a la intervención de empresas y servicios, así como a la movilización de su personal con el fin de asegurar su funcionamiento.
De otro lado, en los artículos 13 a 31 de la LOEAES- CAPITULO III-, se regula el “estado de excepción”, cuyo texto, en aras de la brevedad damos por reproducido, sin menoscabo de traer a colación determinados extremos de dichos preceptos, para una mejor comprensión. Así, en el artículo 13 de la citada Ley, en su apartados a) y b) se dice:
“…el Gobierno remitirá al Congreso de los Diputados una solicitud de autorización que deberá contener lo siguientes extremos:
- a) Determinación de los efectos del estado de excepción, con mención expresa del derechos cuya suspensión se (Vemos que se habla no de limitación, sino de suspensión de derechos, propia de un estado de excepción y no de un estado de alarma ) que no podrán ser otros que los enumerados en el apartado uno del artículo 55 de la Constitución.
- b) Relación de las medidas a adoptar referidas a los derechos cuya suspensión especificamente se ”(De nuevos, vemos que se habla no de limitación, sino de suspensión de derechos, propia, valga la redundancia, de un estado de excepción y no de un estado de alarma )
El artículo 20 de la LOEAES sienta:
“Uno. Cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo diecinueve de la Constitución– aquí vemos, pues, que lo que suspende es el derecho de los españoles a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional, suspensión que es propia de una declaración del “estado de excepción” y no de un “estado de alarma”, cual, al parecer, acontece con el “estado de alarma” que desgraciadamente hoy vivimos, por lo que dicho “estado de alarma”, valga la redundancia, con todos los respetos, considero que encubre, en realidad una situación propia de un “estado de excepción”, lo cual entiendo que es inconstitucional- la autoridad gubernativa podrá prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine, y exigir a quienes se desplacen de un lugar a otro que acrediten su identidad, señalándoles el itinerario a seguir-dicho sea con todos los respetos, entiendo que esto es lo que se está haciendo, ahora, al amparo del Decreto 463/2020, que regula el estado de alarma, lo cual considero que no se ajusta a Derecho.
Dos. Igualmente podrá delimitar zonas de protección o seguridad y dictar las condiciones de permanencia en las mismas y prohibir en lugares determinados la presencia de persona que puedan dificultar la acción de la fuerza pública.
Tres. Cuando ello resulte necesario, la Autoridad gubernativa podrá exigir a personas determinadas que comuniquen, con una antelación de dos días, todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual.
Cuatro. Igualmente podrá disponer su desplazamiento fuera de dicha localidad cuando lo estime necesario.
Cinco. Podrá también fijar transitoriamente la residencia de personas determinadas en localidad o territorio adecuados a sus condiciones personales.
Seis. Corresponde a la Autoridad gubernativa proveer de los recursos necesarios para el cumplimiento de las medidas previstas en este artículo y, particularmente, de las referidas a viajes, alojamiento y manutención de la persona afectada.
Siete. Para acordar las medidas a que se refieren los apartados tres, cuatro y cinco de este artículo, la Autoridad gubernativa habrá de tener fundados motivos en razón a la peligrosidad que para el mantenimiento del orden público suponga la persona afectada por tales medidas.”
El artículo 26, apartado dos, de la LOEAES reza así:
“Podrá-se refiere a la Autoridad gubernativa-…ordenar el cierre provisional de salas de espectáculos, establecimientos de bebidas y locales de similares características.”-En realidad, al parecer, es lo que se está haciendo ahora, de facto, con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma, baste ver el ANEXO del mismo, donde se suspenden diversos equipamientos y actividades abiertas al público, suspensión que entiendo más propia de un “estado de excepción” que de un estado de alarma, por lo que, una vez más, considero que el mentado Real Decreto 463/2020, no se ajusta a Derecho.
El precepto 28 de la LOEAES establece:
“Cuando la alteración del orden público haya dado lugar a alguna de las circunstancias especificadas en el artículo cuarto o coincida con ellas, el Gobierno podrá adoptar además de las medidas propias del estado de excepción, las previstas para el estado de alarma en la presente ley.”(Con una correcta interpretación, vemos, pues, que el estado de excepción, además de las medidas que le son propias, puede incluir, también las medidas del estado de alarma, pero nunca puede ser a viceversa, es decir, el estado de alarma no puede incluir las medidas del estado de excepción)
El estado de sitio se regula en los artículos 32 a 36 -CAPITULO IV-de la LOEAES, cuyo texto, en aras de la brevedad, damos por reproducido, sin menoscabo de traer a colación, determinados extremos de dichos preceptos para una mejor comprensión. Al respecto tan solo traeremos a colación el artículo 32, punto 3 de la mentada Ley, que reza así: “La declaración–se refiere al estado de sitio-podrá autorizar, además de lo previsto para los estados de alarma y de excepción, las suspensión temporal de las garantías jurídicas del detenido…” (Vemos, pues, que de los tres estados, el de alarma, el de excepción y el de sitio, éste último es el más restrictivo respecto de los derechos fundamentales recogidos en la Constitución.)
Entre los derechos y libertades constitucionales afectados por la declaración del estado de alarma, podemos indicar los siguientes: la libertad de culto(art. 16.1 CE), la libertad de circulación o deambulación (art. 19 CE), el derecho de reunión (art. 21 CE), el derecho a la huelga (art. 18.2 CE ), el derecho de propiedad (art. 33 CE),o, verbigracia, el derecho de trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo (art. 37.2 CE).
De lo anteriormente expuesto, cabe concluir lo siguiente:
1º.-Desde ningún punto de vista puede establecerse en el Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que regula el estado de alarma, la prohibición, como de facto se ha hecho, de la circulación libre de las personas, por mucho que la pandemia del covid-19 lo justifique. Pues si así se pretendía hacerlo, el gobierno debería de haber acudido al estado de excepción. No cabe olvidar, que de facto, millones de españoles, llevan desde el 14 de marzo de 2020, hasta la fecha, más de un mes confinados en sus hogares.
2º.- El artículo 7, en su apartado 1, referido a la limitación de la libertad de circulación de las personas, considero que es inconstitucional, por cuanto el citado Decreto 463/2020, establece limitaciones, más bien suspensiones, a la libertad de deambulación, no previstas en la LOEAES, sin que dicho Decreto sea una Ley Orgánica, y no cabe olvidar que ésta se define en el artículo 81 CE como “la relativa al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas”, por consiguiente, cualquier limitación del derecho de circulación de las personas, que, de facto, suponga una suspensión del derecho de deambulación, debe artícularse a través de una norma jurídica que tenga el carácter de Ley Orgánica.
Por último, cabe decir que esta tesis, en lo esencial, coincide con el parecer de otros juristas. De facto, es público que algunos de ellos piden al Defensor del Pueblo que impugne ante el TC el Decreto 463/2020, que regula el estado de alarma.
Sobre el autor
- Julio Planell Falcó
- Abogado colegiado 2044 del ICACS
