¿Es inconstitucional el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma a raíz del COVID-19?

De  modo  previo,  diré  que  este  breve  trabajo se  basa  sólo y  exclusivamente  en  el  análisis  del  derechos  sustantivo  aplicable  al caso que  nos  ocupa.

Conviene  traer  a  colación, para hacer  una  análisis  correcto  de la norma,  el   artículo  3.1  del  vigente  Código  Civil  que  reza  así:  “Las  normas  se  interpretarán  según  el  sentido  propio  de sus  palabras,  en  relación con  el  contexto,  los  antecedentes históricos  y  legislativos, y  la  realidad  social  del tiempo en que  han de  ser  aplicadas,  atendiendo fundamentalmente  al  espíritu y finalidad  de   aquéllas.”  Dicho  precepto  es  una  guía  para interpretar las normas sustanciales que hayan que  aplicarse, cual  es  el caso ( STS  de  7  de  febrero  de  1992).

El   mentado  artículo, 3.1  del  C.Civil,   es  aplicable  a  todas  las  fuentes  del  derecho  y  en la interpretación  de  todo tipo  de normas-cual  acontece  en el caso que  nos  concierne-La  doctrina  habla de los siguientes  elementos  interpretativos:

1. Gramatical: al que se refiere  el  inciso primero de dicho  articulo cuando habla  del  sentido propio, literal  o  gramatical  de sus
2. Lógico y teológico: que  implica  penetrar  en  el  sentido de sus  palabras  y  atender  a la  finalidad  perseguida  por la norma.
3. Histórico: que requiere  atender  a  sus  precedentes  históricos  y  a  los antecedentes
4. Sistemático, las   palabras  se han de  interpretar  también  en  relación con  el  contexto  y con el resto  de las normas                           

Así  pues,  el  elemento  gramatical -sentido propio  de las palabras-  es  el  punto de  partida  de  toda   interpretación ( SSTS  de  11-07-89,  5-05-90  y  3-01-91).

Sentado lo que antecede, una  vez  ya  se  tiene  claro cómo se interpretan las nomas, conviene  efectuar  un  examen comparativo  entre  nuestra  Carta  Magna, lease Constitución, en  correlación  con  la  Ley Orgánica  4/1981, de  1  de  junio, que  regula los  estados  de   alarma,  excepción  y  sitio,   y en  armonía  con  el  Real  Decreto   463/2020, de  14  de marzo, por  el que  se  declara  el  estado de  alarma  para  la  gestión de la  situación  de  crisis  sanitaria  ocasionada por  el  COVID-19:

Así el  artículo  116 CE sienta  lo  siguiente:

“1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.

2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
3. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.
4. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones[…].
   

Por  otra  parte,  el  precepto 55.1 CE establece:

“… Los derechos reconocidos en los artículos 17-se refiere al  derecho a la libertad-, 18, apartados 2 y 3-regula la inviolabilidad  del  domicilio y la  garantía del  secreto de las  comunicaciones- , artículos 19-se  refiere  a la libertad  de  residencia  y  de circulación por  el territorio nacional-, 20-regula  el reconocimiento  y protección de  derechos de libertad  de  expresión, entre otros- , apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21-se  refiere  al  derecho  de  reunión- , 28, apartado 2-regula  el  derecho  de huelga-, y artículo 37, apartado 2-se  refiere  al  reconocimiento del  derecho  de   los trabajadores y  empresarios  a  adoptar medidas  de conflicto colectivo-, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción.”( Del  contenido  del  citado  artículo  55.1 CE, en una  correcta interpretación  del mismo,  ya  podemos  adelantar  que los  derecho fundamentales  reconocidos en nuestra  Carta  Magna,  solo  se  pueden suspender  en los  casos  de los  estados   de  “excepción” y  de  “sitio”,  pero nunca  en  el supuesto  del  “estado  de  alarma”,  caso  en  el que nos  encontramos. 

Los  artículos  4  a  12-CAPITULO II- de la  Ley  Orgánica  4/1981, de  1 de junio (BOE nº  134 de  5  de junio  de  1981)  regula el  “estado  de  alarma”, cuyo  texto  de  los mentados preceptos  damos  reproducidos, en  aras  de la  brevedad,  sin menoscabo  de  traer  a colación  determinados  extremos  de los mismos, para una mejor  comprensión. Así  el  precepto  4, apartado  b) de la mentada  Ley  Orgánica  4/1981 (en  adelante  LOEAES), sienta  lo  siguiente:  “El  Gobierno, en uso  de las  facultades  que  le  otorga  el  artículo ciento  dieciséis, dos, de la  Constitución  podrá  declarar  el  estado  de  alarma, en  todo  o parte  del  territorio nacional, cuando  se  produzca  alguna   de las siguientes  alteraciones graves  de la  normalidad:…b) Crisis  sanitarias,  tales  como  epidemias  y situaciones  de  contaminaciones  graves…” (supuesto en  el que nos encontramos).

Por su  parte,  el  artículo  11  de la  LOEAES reza  así:

“…el  decreto de  declaración del  estado  de  alarma, o los  sucesivos que durante su  vigencia  se  dicten,  podrán acordar las medidas siguientes:

7. a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.(Conviene explicitar que no  es lo mismo “limitar” que “suspender”, según la RAE, puesto  que  “limitar” significa  fijar las  extensión que  pueden  tener  los  derechos y  facultades  de alquien”,pero  ello, en modo  alguno  puede  significar  suspender dichos  derechos y  facultades, cual  al  parecer  así ocurre  hoy con  el  estado  de “alarma” establecido por  el  Real  Decreto  463/2020, de  14 de marzo, véase  especialmente  el  artículo  1 del mismo. Ello  se  ve  claro con la  suspensión del  derecho de deambulación o circulación por la vía pública, que  ha llevado a la confinación en sus hogares de millones  de  españoles)
8. b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.
9. c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.
10. d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.
11. e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo cuarto.”
    

El  Real Decreto  463/2020, de  14 de marzo, por  el que  se  declara  el  estado  de  alarma, regula  la limitación  de la libertad  de circulación de las  personas, en  su  artículo 7, que reza así:

“1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades:

1. a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.
2. b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
3. c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
4. d) Retorno al lugar de residencia habitual.
5. e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
6. f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
7. g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
8. h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada[…]”
   

Las  medidas  y  las limitaciones  al  estado  de  alarma  están  contempladas  en los  articulo  11  y  12 de la  Ley  Orgánica  4/1981, de  1  de  junio (LOEAES),cuyo texto  damos  por  reproducido. Cabe  resaltar  que  en la  declaración  del  estado  de  alarma  no  es  posible la  suspensión  de  derechos. Sin  embargo, las medidas  que  pueden  adoptarse  implican en  gran  parte  modificaciones  de los  derechos  fundamentales.

Pueden  clasificarse  las  medidas  a  adoptar en  el  estado de  alarma  en  tres  grupos:

1) El que  afecta  a la libertad  de circulación  de  personas, reconocido en  el  artículo 19 de la  Constitución, y como  quiera que este derecho no  puede  suspenderse en  el  estado  de  alarma, la  ley  califica la intervención como  de limitación.

2) El  que  atañe  a las libertades económicas, especialmente  a la  propiedad (requisas  temporales o intervención  de empresas) y  a la libertad  de empresa (limitación  del  uso  de  servicios  o consumo  de  artículos  y  aseguramiento  de  abastecimiento  de los mercados. 

3) El que  afecta  a la intervención  de empresas y  servicios, así como  a  la movilización de su personal con el fin de  asegurar su  funcionamiento. 

De  otro  lado, en los  artículos  13  a  31 de la  LOEAES- CAPITULO III-, se  regula  el  “estado  de  excepción”, cuyo  texto, en  aras  de la brevedad damos  por  reproducido,  sin  menoscabo  de  traer  a colación  determinados  extremos  de  dichos  preceptos, para una mejor comprensión. Así, en  el  artículo  13 de la citada  Ley, en su  apartados a) y  b) se dice:

“…el  Gobierno remitirá  al Congreso  de los  Diputados  una solicitud  de  autorización  que  deberá contener  lo siguientes   extremos: 

1. a) Determinación de los efectos  del  estado  de  excepción, con mención  expresa  del derechos cuya suspensión  se  (Vemos que  se  habla  no  de  limitación, sino  de  suspensión  de  derechos, propia  de un  estado  de  excepción y no  de un  estado  de  alarma ) que no podrán  ser   otros  que los  enumerados  en  el  apartado  uno  del  artículo  55 de la  Constitución.
   

1. b) Relación de las medidas  a  adoptar  referidas a los  derechos  cuya  suspensión  especificamente  se  ”(De nuevos, vemos que  se  habla  no  de  limitación, sino  de  suspensión  de  derechos, propia, valga la  redundancia,   de un  estado  de  excepción y no  de un  estado  de  alarma ) 
   

El artículo  20 de la  LOEAES sienta: 

“Uno. Cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo diecinueve de la Constitución– aquí  vemos, pues, que  lo que suspende es  el  derecho de los  españoles  a  elegir  libremente su  residencia  y  a  circular  por el  territorio nacional, suspensión que  es propia  de una  declaración  del  “estado  de  excepción” y no  de  un “estado  de  alarma”, cual, al parecer, acontece con  el  “estado  de  alarma” que  desgraciadamente hoy  vivimos, por lo que dicho  “estado  de  alarma”, valga la  redundancia,  con  todos los   respetos, considero que  encubre, en  realidad una situación  propia  de un  “estado  de  excepción”, lo cual  entiendo que  es  inconstitucional- la autoridad gubernativa podrá prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine, y exigir a quienes se desplacen de un lugar a otro que acrediten su identidad, señalándoles el itinerario a seguir-dicho  sea  con  todos los  respetos, entiendo que  esto  es  lo que  se  está haciendo, ahora,  al  amparo  del  Decreto  463/2020, que  regula  el  estado  de  alarma, lo cual considero que no  se  ajusta  a  Derecho.

Dos. Igualmente podrá delimitar zonas de protección o seguridad y dictar las condiciones de permanencia en las mismas y prohibir en lugares determinados la presencia de persona que puedan dificultar la acción de la fuerza pública.

Tres. Cuando ello resulte necesario, la Autoridad gubernativa podrá exigir a personas determinadas que comuniquen, con una antelación de dos días, todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual.

Cuatro. Igualmente podrá disponer su desplazamiento fuera de dicha localidad cuando lo estime necesario.

Cinco. Podrá también fijar transitoriamente la residencia de personas determinadas en localidad o territorio adecuados a sus condiciones personales.

Seis. Corresponde a la Autoridad gubernativa proveer de los recursos necesarios para el cumplimiento de las medidas previstas en este artículo y, particularmente, de las referidas a viajes, alojamiento y manutención de la persona afectada.

Siete. Para acordar las medidas a que se refieren los apartados tres, cuatro y cinco de este artículo, la Autoridad gubernativa habrá de tener fundados motivos en razón a la peligrosidad que para el mantenimiento del orden público suponga la persona afectada por tales medidas.” 

El  artículo 26, apartado dos, de  la  LOEAES reza así: 

“Podrá-se  refiere  a la  Autoridad gubernativa-…ordenar  el  cierre  provisional  de  salas  de  espectáculos, establecimientos  de  bebidas y  locales  de similares  características.”-En  realidad, al  parecer,  es  lo que  se  está haciendo  ahora,  de  facto, con  el  Real  Decreto  463/2020, de  14  de marzo, por  el  que  se  declara  el  estado de  alarma,  baste  ver  el  ANEXO  del mismo,  donde  se suspenden diversos  equipamientos y  actividades  abiertas  al  público, suspensión  que  entiendo más propia  de un  “estado  de  excepción”  que de un  estado  de  alarma,  por  lo que, una  vez más, considero que  el  mentado  Real  Decreto 463/2020, no  se  ajusta  a  Derecho.

El  precepto  28 de la  LOEAES  establece:

“Cuando la alteración del orden público haya dado lugar a alguna de las circunstancias especificadas en el artículo cuarto o coincida con ellas, el Gobierno podrá adoptar además de las medidas propias del estado de excepción, las previstas para el estado de alarma en la presente ley.”(Con una correcta  interpretación,  vemos, pues,  que  el  estado  de  excepción,  además  de las medidas  que le son propias, puede incluir, también las medidas  del  estado  de  alarma,   pero nunca puede  ser  a  viceversa, es  decir,  el  estado  de  alarma no puede incluir las medidas  del  estado  de  excepción)

El  estado  de sitio se regula  en los  artículos  32 a 36 -CAPITULO IV-de la  LOEAES, cuyo  texto, en  aras  de la  brevedad, damos por  reproducido, sin menoscabo  de  traer  a  colación, determinados  extremos  de dichos preceptos para una mejor  comprensión. Al  respecto  tan  solo traeremos  a colación  el  artículo  32, punto  3  de la mentada Ley, que  reza  así:  “La  declaración–se  refiere  al  estado  de  sitio-podrá  autorizar, además  de lo  previsto para los  estados  de  alarma y  de  excepción, las  suspensión  temporal  de las  garantías  jurídicas del  detenido…” (Vemos, pues, que  de los  tres  estados,  el  de  alarma,  el  de  excepción y  el  de sitio, éste último  es  el más  restrictivo  respecto  de los  derechos fundamentales  recogidos  en la  Constitución.)  

Entre los  derechos y libertades constitucionales  afectados  por la  declaración  del  estado  de  alarma, podemos indicar los siguientes: la  libertad de culto(art. 16.1 CE), la libertad  de circulación o  deambulación  (art. 19 CE), el  derecho de reunión (art. 21 CE), el  derecho  a la  huelga (art. 18.2 CE ), el  derecho  de  propiedad (art. 33 CE),o, verbigracia,  el  derecho  de  trabajadores y  empresarios  a  adoptar medidas  de conflicto colectivo (art. 37.2 CE).

De lo anteriormente  expuesto,  cabe concluir lo siguiente:

1º.-Desde  ningún punto de vista puede establecerse en  el  Decreto 463/2020, de  14  de marzo, que  regula  el  estado  de  alarma, la  prohibición, como  de  facto  se ha hecho,  de la circulación libre  de las personas, por  mucho  que la  pandemia  del covid-19 lo justifique. Pues  si  así se pretendía  hacerlo,  el  gobierno  debería  de haber  acudido  al  estado  de  excepción. No  cabe  olvidar, que  de  facto, millones  de  españoles,  llevan  desde  el  14 de marzo  de  2020, hasta la fecha,  más  de un mes confinados en sus hogares.

2º.- El  artículo  7, en  su  apartado  1, referido   a la  limitación  de la libertad  de circulación  de las personas,  considero que  es inconstitucional, por cuanto  el citado  Decreto  463/2020, establece limitaciones, más bien suspensiones, a la libertad  de  deambulación,  no  previstas  en la  LOEAES,  sin que  dicho  Decreto  sea una  Ley  Orgánica, y  no  cabe  olvidar que  ésta  se define en  el  artículo  81 CE como “la  relativa  al  desarrollo de los  derechos fundamentales  y  de las libertades  públicas”, por  consiguiente, cualquier  limitación  del  derecho  de  circulación  de las personas, que,  de  facto,  suponga una  suspensión del  derecho  de  deambulación, debe  artícularse  a  través  de una  norma  jurídica que  tenga  el carácter  de  Ley Orgánica.

Por  último,  cabe  decir que esta  tesis, en lo  esencial,  coincide con el  parecer de  otros  juristas. De  facto, es  público que  algunos  de ellos piden  al  Defensor  del  Pueblo que  impugne  ante  el  TC  el  Decreto  463/2020, que  regula  el  estado  de  alarma.

Sobre el autor

• Julio Planell  Falcó
• Abogado colegiado 2044 del  ICACS