por Alfonso Cuenca Miranda, Director de Presupuestos y Contratación de la Secretaría Gnal del  Senado y Letrado de Cortes Generales

Constituye hoy en día casi un lugar común, pero no por ello menos cierto, el afirmar como uno de los rasgos de los Estados contemporáneos la progresiva pérdida en la calidad de las normas, y, dentro de ellas, de las de mayor rango, las leyes. Así, son muchos los autores que ya desde Carl Schmitt han señalado que la proliferación de normas –la legislación motorizada en palabras del jurista germano-, amén de otros factores en los que no cabe entrar aquí, explicarían el deterioro paulatino de nuestros sistemas normativos.

Como es obvio, uno de los elementos claves determinante de dicha calidad es el procedimiento de elaboración de las leyes. Si bien la fase gubernamental es en la mayoría de casos la etapa más relevante de cara a la configuración de la mayor parte del contenido final de una ley, no por ello cabe minusvalorar la importancia del iter parlamentario, lo que propiamente se denomina como procedimiento legislativo.

Ocurre con frecuencia que se olvida la importancia del procedimiento legislativo. A pesar de las palabras de Bismarck, quien señalaba que las leyes son como las salchichas, siendo mejor no conocer su proceso de elaboración, son varias las razones que abonan el interés que ha de suscitar el procedimiento legislativo. En primer lugar, en cuanto ciudadanos sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico debemos conocer mínimamente el procedimiento “hacedor” de normas.

De manera más particular, los juristas habrán de tenerlo muy presente, Así, cabe recordar que el artículo 3 del Código Civil nos remite como parámetro necesario en la interpretación de las leyes a los “antecedentes legislativos”, esto es, a la voluntas legis y a la voluntas legislatoris. Por otra parte, el conocer con  antelación el contenido de lo que en pocos meses pasará a formar parte de la caja de herramientas del jurista es casi una obligación. Finalmente, el procedimiento legislativo aparece directamente vinculado a un aspecto capital de la Teoría del Derecho, últimamente relegada en los estudios jurídicos, a pesar de ser una cuestión capital para comprender y solucionar los conflictos jurídicos: la teoría de las fuentes del Derecho.

En relación con este último apunte, muchos podrían preguntarse qué sentido tiene que en pleno siglo XXI todavía haya leyes de aprobación parlamentaria, máxime en un contexto como el actual, es decir, cabría cuestionarse el sentido de la reserva de ley parlamentaria, exigida –como es sabido- para la regulación de las cuestiones más capitales de nuestra convivencia. Para responder a esta cuestión qué mejor que acudir al padre de la ciencia jurídica europea contemporánea, Hans Kelsen, quien en su obra “Esencia y valor de la democracia” nos proporciona una respuesta contundente al respecto.

El jurista austríaco nos señala que el procedimiento legislativo es un instrumento capital para la realización del principio democrático. Así, por una parte, mediante el mismo se cumple la exigencia de que las normas más importantes de una comunidad se elaboren con absoluta publicidad, en plenitud de luz y taquígrafos. Por otra parte, y lo que es si cabe más importante, el procedimiento legislativo se erige en el instrumento  principal de garantía de los derechos de la minoría, ya que a través del mismo, se garantiza que la voz de la minoría podrá ser oída en la elaboración de las normas más importantes, dando a conocer a la ciudadanía su crítica o apoyo al programa legislativo de la mayoría.

No puede minusvalorarse la importancia de este aspecto, máxime si se tiene en cuenta que tal y como nos señala la ciencia política de manera unánime –especialmente tras los horrores de las experiencias totalitarias del siglo XX- lo capital en democracia no es tanto que vayamos a votar cada cuatro años –condición necesaria que no suficiente- cuanto que se den siempre y en todo momento las circunstancias que garanticen que la minoría de hoy podrá convertirse, por medios pacíficos, en la mayoría de mañana.

El procedimiento legislativo en España, como en los países de nuestro entorno, cumple claramente las funciones señaladas. Ello no quiere decir que no sea susceptible de una sustancial mejora. Así, en primer término, ante el protagonismo casi exclusivo de los grupos parlamentarios, se hace necesaria la articulación de mecanismos que potencien el papel del parlamentario individualmente considerado.

Por otra parte, manteniendo el esquema actual Ponencia-Comisión-Pleno, habría de realizarse una más clara distinción de cada fase del iter parlamentario, acentuando la ratio y las características propias de cada una de ellas, de cara a evitar que fases posteriores se conviertan en reiteraciones de anteriores. De otro lado, deberían articularse instrumentos que garanticen una mayor calidad de las leyes, pues si bien es cierto que la mayoría de los defectos de técnica normativa ya se encuentran predeterminados por el proyecto del Gobierno, la tramitación parlamentaria debe ser la instancia en donde se corrijan los defectos observados.

En conexión con lo acabado de apuntar se echa en falta en España la ausencia de instrumentos propios del poder legislativo que permitan a sus integrantes una adecuada valoración de la trascendencia y repercusiones económicas de las iniciativas legislativas, como sucede, por ejemplo, en Estados Unidos en donde la célebre CBO (Congressional Budget Office) cuenta con unos potentísimos recursos para ello (la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, creada en la pasada legislatura aún no ha comenzado su andadura).

El establecimiento de cauces adecuados y efectivos que permitan la participación ciudadana es otra de las asignaturas pendientes de nuestro procedimiento legislativo. En este sentido, son muy escasas las comparecencias de expertos o sectores afectados en el procedimiento en comparación con lo que sucede en otros países como Suecia o el propio Estados Unidos. Finalmente, al hilo de la inaplazable reforma del Senado, es necesario dotar de un mayor protagonismo en el procedimiento legislativo (al menos para determinadas leyes) a nuestra Cámara Alta (ello, como es sabido, requeriría una modificación de la Constitución).

 

 

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