José Antonio Martínez Rodríguez
José Antonio Martínez Rodríguez

Los propietarios de los terrenos tienen la obligación de destinarlo al uso que haya previsto la ordenación urbanística aplicable. Aunque será la legislación urbanística la que deberá de ponderar los intereses económicos de los propietarios de esos terrenos y la lenta ejecución del planeamiento, de ahí que la propia Administración actuante en determinados casos pueda autorizar obras y usos que aunque no sean conforme con el planeamiento, reúnan los requisitos de que tales usos y construcciones tengan carácter provisional y no afecte negativamente la futura ejecución del planeamiento.

Estas obras o usos provisionales sólo serán admisibles cuando se trate de almacenamiento o el depósito simple y puro de mercancías o bienes muebles, la prestación de servicios particulares a los ciudadanos, las actividades de ocio, deportivas, recreativas y culturales, no siendo posible estas autorizaciones para usos provisionales residenciales ni industriales (STSJ de Cataluña de 30 de marzo de 2007).

Si acudimos a la jurisprudencia y en concreto a la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 1994, se puede colegir que los usos de los predios no podrán apartarse del destino previsto en los planes urbanísticos, debiendo de otorgarse o denegarse licencias, de forma reglada, según que la actuación que se pretenda llevar a cabo resulte o no ajustada a la ordenación urbanística, aunque no obstante existen supuestos en los que resulta viable la autorización de obras o usos que no se acomoden a lo previsto en el plan.

Nuestro Alto Tribunal al referirse a la excepcionalidad de las ordinariamente denominadas licencias provisionales, ha declarado en abundantes sentencias y en concreto en la de 21 de julio de 1994 antes aludida, que con estas autorizaciones se viene a dar expresión al sentido esencial del Derecho Administrativo que aspira siempre a armonizar las exigencias del interés público con las demandas del interés privado. Cuando está prevista una transformación de la realidad que impedirá cierto uso y sin embargo aquella transformación no se va a llevar a cabo inmediatamente, el uso mencionado puede autorizarse, con la salvedad, en atención al interés público, de que cuando haya de eliminarse se procederá a hacerlo sin indemnización.

En nuestra opinión, cuando es la administración la que desacelera el ritmo de la ejecución del planeamiento y la obra o uso que se pretende realizar en ningún momento va a dificultar el plan urbanístico correspondiente, sería desproporcionado no permitir la autorización, pero con el requisito de que cuando ya no sea posible la continuación de uso u obra provisional, no se exija la indemnización. Esta provisionalidad en ningún caso puede amparar instalaciones propias de una licencia ordinaria, y además, dichas obras deben de ser susceptibles de ser fácilmente desmontables y ser trasladadas a otro lugar.

En los supuestos establecidos por la Ley, excepcionalmente podrá otorgarse licencia municipal para usos, construcciones, edificaciones e instalaciones de carácter provisional, debiendo cesar en todo caso y ser demolidas, sin indemnización alguna, cuando lo acuerde el órgano competente del Ayuntamiento. Esta licencia provisional de obra o uso sólo podrá concederse en los siguientes supuestos:

a) Que se deduzca de las propias peculiaridades constructivas intrínsecas a la obra que se pretende realizar, sea por su liviandad, por su carácter desmontable o porque solo ofrezcan provecho para situaciones efímeras y determinadas.

b) Que de circunstancias bien definidas, extrínsecas, objetivas y concomitantes a la obra o uso, se deduzca que solo han de servir para suceso o período concreto, determinado en el tiempo y con total independencia de la voluntad del peticionario.

Las obras objeto de licencia podrán incluir el deber de demoler y extinguir el uso de las mismas cuando llegue el vencimiento o el cumplimiento de la condición, o así lo acuerde el Ayuntamiento. Esto significa que las obras y usos provisionales serán revocables en el momento en que la Administración acuerde la ejecución del planeamiento, que no da derecho a percibir indemnización alguna y comporta, al tiempo, el desmontaje o el derribo de las instalaciones realizadas.

Para que estos tipos de licencias tengan eficacia jurídica deberán de ser obligatoriamente  inscritas en el Registro de la Propiedad con carácter precario de los usos, las obras y las instalaciones y su renuncia a cualquier tipo de indemnización por el incremento de valor que pudiera generar la licencia, así como a la prestación de la garantía por importe mínimo de los costes de demolición y desmantelamiento.

Estas obras o usos provisionales  no han de estar expresamente prohibidos por la legislación urbanística o sectorial ni por el planeamiento territorial, urbanístico o sectorial, que no dificulten la ejecución del planeamiento. Estos tipos de licencias municipales se pueden autorizar sobre suelo urbanizable delimitado, sin plan parcial urbanístico aprobado, así como también sobre terrenos emplazados en cualquier clase de suelo, afectados por sistemas urbanísticos generales o locales, mientras no se haya iniciado ningún procedimiento de reparcelación, de ocupación directa o de expropiación.

Se podrán autorizar estas obras o usos provisionales bien temporal o esporádicamente en terrenos adquiridos por la Administración, para ubicar mercados ambulantes y actividades de ocio, deportivas, culturales y similares.

Nuestro Alto Tribunal en su Sentencia de 9 de junio de 1992, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, revoca la sentencia de instancia que desestimó el recurso interpuesto por la parte actora contra el acuerdo denegatorio de la Administración sobre solicitud de licencia municipal para la apertura de una industria de lavado y engrase de automóviles en precario. Los argumentos esgrimidos por el Tribunal Supremo  para revocar la sentencia de instancia es que la Administración no aportó elemento de juicio alguno del que se desprenda que el funcionamiento de la instalación de lavado y engrase dificulte la ejecución del planeamiento, por lo que en principio la incompatibilidad con el ordenamiento urbanístico por sí solo no constituye obstáculo para la legalización provisional de las obras y el funcionamiento de la instalación. En otra resolución judicial del mismo Tribunal pero de la Sala 5ª, declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto la Generalidad de Cataluña, contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 26 de noviembre de 1992.

El objeto de esta litis  es la denegación por parte de la Administración de la licencia para obras provisionales, solicitada por el actor, para la construcción de una nave industrial. Los terrenos en los que se pretende la construcción denegada están clasificados como suelo «urbanizable no programado», y su calificación es la de «sistema de equipamientos comunitarios, y, red viaria básica». En este supuesto concreto la Sala esgrimió que para desestimar el recurso que “para la concesión de licencias provisionales, ha de partirse de una serie de principios básicos que se inducen de lo establecido en el artículo 58.2 del TRLS y del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales  y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo al decidir este tipo de cuestiones. En primer término, y como principio cardinal, ha de partirse de que las licencias provisionales constituyen una excepción al principio general de ejecución del planeamiento conforme a sus determinaciones, ello comporta que en su concesión y otorgamiento ha de seguirse un criterio restrictivo a fin de no convertir lo que es y debe ser excepcional en la regla general. En segundo lugar, la razón de ser de esta excepcionalidad se justifica en el principio de proporcionalidad y de menor intervención en la actividad de los particulares; quiere decirse con ello, y en materia de licencias provisionales, que si una edificación o uso, prohibido de futuro por el planeamiento, no causa daños actuales y no dificulta el planeamiento proyectado, tal uso es, pese a su contradicción con el planeamiento aprobado, autorizable temporalmente. Un tercer aspecto es el de que por mandato legal expreso, los usos y obras han de ser justificados  y  provisionales  y no dificultar la ejecución material del planeamiento”.


José Antonio Martínez Rodríguez, abogado y asesor jurídico del Ayuntamiento de Arahal

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