El Pleno del Consejo General del Poder Judicial ha aprobado hoy por unanimidad el informe al Anteproyecto de Ley de Familias, del que han sido ponentes los vocales Juan Martínez Moya y Pilar Sepúlveda. La vocal Nuria Díaz Abad ha anunciado un voto particular concurrente. El texto informado tuvo entrada en el CGPJ el 20 de diciembre de 2022.
El anteproyecto, tal y como se desprende de la Exposición de Motivos, pretende avanzar en el cumplimiento del artículo 39 de la Constitución, referido a la protección a la familia y a la infancia, en consonancia con las declaraciones internacionales de protección de los derechos humanos y en cumplimiento de las recomendaciones y normativa de la Unión Europea. Asimismo, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, el anteproyecto amplía el concepto de familia, que se basa en la existencia de vínculos materno-paterno-filiales o, al menos, en la de un núcleo de convivencia parental.
Este planteamiento general, junto con el interés superior de los niños y niñas como valor fundamental en el que han de basarse las políticas públicas de apoyo a las familias -proteger el bienestar social de la infancia es uno de los objetivos del anteproyecto-, reciben un juicio favorable en el informe aprobado hoy por el Pleno del CGPJ, sin perjuicio de las observaciones de defectuosa técnica legislativa en la regulación de determinadas materias.
Se resumen a continuación algunas de las consideraciones contenidas en el informe:
Unidad familiar y familia
Considera el informe que el anteproyecto contiene una regulación cuando menos confusa en lo que se refiere a los conceptos de unidad familiar y familia, a los efectos de poder aplicar las medidas de protección que prevé.
Según el art. 2.2 del anteproyecto, son familia “las personas unidas entre sí por matrimonio o que constituyan una unidad familiar”, así como “las personas individuales”, siempre que formen un núcleo estable de convivencia junto con sus ascendientes, las personas que de ellas dependan por filiación, tutela, curatela representativa o medidas de apoyo para el ejercicio de la capacidad jurídica análogas, guarda o acogimiento.
El anteproyecto no establece de forma clara e inequívoca los requisitos para la acreditación de las parejas de hecho como unidad familiar con derecho de acceso a las ayudas, lo que, según advierte el informe, genera confusión a la hora de determinar si sólo las parejas de hecho inscritas en un registro público tienen la consideración de unidad familiar o si, por el contrario, también se consideran unidad familiar a estos efectos las parejas de hecho que no están registradas.
El dictamen sugiere una redacción que, en relación con la acreditación de existencia de una unidad familiar, diferencie ambos aspectos, esto es, la convivencia estable y notoria y el registro de la pareja de hecho. Asimismo, recomienda que se clarifique cuándo las medidas contenidas en el anteproyecto deben aplicarse a las parejas convivientes con descendencia común para que el hecho de estar o no registradas no sea causa de un trato desigual a los menores.
Por otra parte, el anteproyecto hace extensivas las prestaciones y ayudas a personas que vivan solas, o en núcleos de convivencia no familiares, cuando así se prevea expresamente, pero, advierte el informe, no define en qué situaciones concretas pueden beneficiarse de tales medidas.
Esta ausencia de explicación hace surgir la duda, afirma el dictamen del CGPJ, de si pretende incluirse de este modo a las parejas convivientes no registradas y sin descendencia, porque se están extendiendo las prestaciones y medidas familiares a supuestos que exceden del ámbito de protección del art. 39 de la Constitución sin que el anteproyecto ofrezca explicación alguna de la razón que permite atribuir la consideración de unidad familiar a personas individuales o a grupos que no pueden identificarse como familia, por el hecho de mantener una convivencia común.
El informe concluye a este respecto que la atomización que la ley realiza a la hora de detallar los distintos tipos de familia -previendo distintos tipos de protección en función del supuesto concreto, previendo el solapamiento de dos o más categorías y previendo incluso la equiparación de las personas solas sin explicación alguna- rebasa el marco constitucional de protección a la familia (art. 39 CE) y crea confusión, inseguridad jurídica y desigualdad entre los destinatarios de las medidas de protección previstas en el articulado. Finalmente, se advierte de que entre estos destinatarios de protección el articulado omite a los abuelos, a los que tanto el Código Civil (artículo 160.2) como la jurisprudencia que lo interpreta confieren un papel relevante en el ámbito familiar.
Conciliación familiar
Otro de los objetivos del anteproyecto es la transposición de la Directiva (EU) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y cuidadores, para lo que se modifican el Estatuto de los Trabajadores y el Estatuto Básico del Empleado Público con el fin de garantizar la igualdad de trato y de oportunidades entre hombres y mujeres. La finalidad del anteproyecto es avanzar hacia la desaparición de la discriminación femenina en el ámbito laboral y hacia una igualdad real a través del verdadero reconocimiento del derecho de conciliación de toda persona trabajadora y elfomento de la corresponsabilidad.
Entre las medidas contempladas en relación con el permiso de paternidad, el ordenamiento jurídico español va más allá de la norma europea, y el anteproyecto introduce, además, algunos aspectos novedosos. Así, ofrece a la persona progenitora distinta de la madre biológica la posibilidad de anticipar 10 días a la fecha del nacimiento el ejercicio del permiso de paternidad; también, otorga al progenitor único el derecho a disfrutar de las ampliaciones del permiso de paternidad previstas para los supuestos de hijos con discapacidad o de parto, adopción, acogimiento o guarda con fines de adopción que tengan carácter múltiple.
Respecto a la ampliación del permiso de maternidad o paternidad a las familias monoparentales, el informe del CGPJ recuerda que, tal y como ha señalado el Tribunal Supremo recientemente, corresponde al legislador determinar el alcance y contenido de la protección que debe dispensarse a estas familias ya que los tribunales no podrán reconocer la ampliación en sus resoluciones si no está previsto legalmente, lo que no ha hecho el prelegislador en este caso.
El informe advierte también de la necesidad de reformar el Estatuto Básico del Empleado Público para reconocer el adelanto del permiso de paternidad al nacimiento, en cumplimiento del principio de igualdad de trato.
El Estatuto de los Trabajadores se modifica también para adecuarlo a la regulación europea del permiso para cuidadores, el permiso por fuerza mayor y las fórmulas de trabajo flexible, considerándose con carácter general que la transposición es adecuada, si bien en el ámbito de los empleados públicos la Resolución de 28 de febrero de 2019, de la Secretaría de estado de Función Pública deberá modificarse para cubrir las exigencias de la norma europea.
Asimismo, el informe señala que el anteproyecto no acomete la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por lo que la aplicación de las medidas previstas en la Directiva a los miembros de la Carrera Judicial deberá llevarse a cabo a través de la aplicación del artículo 373.7 LOPJ, sin perjuicio de la conveniencia de acometer la reforma del Reglamento de la Carrera Judicial, dando a las fórmulas de trabajo flexible una regulación completa y adaptada a las particularidades de la Carrera Judicial.
La diversidad familiar como principio del sistema educativo
El anteproyecto introduce algunas medidas que afectan al ámbito de la cultura el ocio y la educación. El informe se detiene en el art. 24.3, que establece la diversidad familiar como principio del sistema educativo y que prohíbe a los progenitores o adultos responsables “limitar o impedir el acceso de niñas, niños y adolescentes a la información y su participación en actividades de sensibilización y difusión de la diversidad familiar que se desarrollen en el marco educativo, a fin de evitar una restricción de sus derechos a la educación y al libre desarrollo de su personalidad”.
El informe considera que este precepto afecta al contenido de la patria potestad derivada de la relación paternofilial, que se refiere al deber de los padres de educar a los hijos y procurarles una formación integral. Recuerda también que el derecho a la educación es un derecho fundamental, por lo que el art. 24.3 del anteproyecto deberá escindirse con el fin de ser aprobado de forma independiente y con carácter de ley orgánica.
El anteproyecto prevé que las Administraciones Públicas competentes faciliten a las personas que deseen formar una familia información y orientación sobre los derechos y deberes que conlleva y, especialmente, en relación con el régimen jurídico y económico del matrimonio o en relación con los posibles pactos que pueden establecerse en el caso de convivencia no matrimonial como pareja de hecho, así como sobre las responsabilidades derivadas de la maternidad o la paternidad.
El informe considera relevante que la información ofrecida incida en el régimen económico que ha de regir la familia, tanto la derivada del matrimonio como la derivada de la convivencia no matrimonial como pareja de hecho. Y, respecto de esta última y con el fin favorecer la seguridad jurídica, sugiere al prelegislador que regule el régimen económico aplicable o, en todo caso que, a falta de determinación del mismo mediante pacto, regule un régimen económico supletorio aplicable en estos supuestos.
Carácter programático
El informe señala que el anteproyecto contiene en gran parte de su articulado disposiciones de carácter programático, algunas de las cuales se reducen a enunciados normativos meramente descriptivos sin contenido jurídico propiamente dicho, lo que significa que carecen de mandato normativo concreto.
Esta característica, según el informe, choca con la voluntad del prelegislador de aprobar una norma que dé coherencia a la protección que las distintas administraciones prestan a las familias, con la consiguiente fragmentación de la normativa vigente. El carácter programático del anteproyecto impide que se erija en un verdadero marco global de protección a la familia con contenido jurídico efectivo, afirma el dictamen.
En consecuencia, la acción protectora de las familias no se agota en el anteproyecto, sino que exige un ejercicio de progresiva concreción de las directrices contenidas en el mismo. Por lo tanto, el anteproyecto ofrece el marco dentro del cual los poderes públicos tendrán que concretar y poner en práctica sus políticas de apoyo a la familia.
Fuente: CGPJ
