El Pleno del Consejo General del Poder Judicial aprobó el pasado 16 de julio por unanimidad el informe al anteproyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión. 

La norma proyectada, que también introduce cambios en el recurso de casación contencioso-administrativo mediante la reforma de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tiene como objetivo adaptar la legislación nacional a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 28 de junio de 2022, que declaró que España viola el principio de efectividad en su regulación de esta materia al condicionar la indemnización de los daños ocasionados a los particulares a distintos requisitos que, en opinión del tribunal, imposibilitan o hacen muy difícil obtener la reparación. 

El informe, del que ha sido ponente el vocal Wenceslao Olea, considera que el anteproyecto opta más por mantener la estructura normativa actualmente vigente en el artículo 32 de la Ley 40/2015 que por desarrollar una regulación que, “presidida por el principio de claridad jurídica, diese cumplimiento de forma completa y coherente a la sentencia del TJUE, acogiese la jurisprudencia del Tribunal Supremo y, por extensión, se adecuase correctamente al principio de efectividad”. 

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Reforma del recurso de casación contencioso-administrativo 

Así, ante el primero de los requisitos hoy vigentes que señalaba el TJUE -la existencia de una sentencia de este órgano que haya declarado el carácter contrario a Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada-, el anteproyecto introduce otras dos posibilidades: que esa declaración pueda hacerla también el Tribunal Supremo o que el particular haya obtenido, ante cualquier órgano jurisdiccional nacional, una sentencia estimatoria firme que declare que la norma nacional es contraria al Derecho de la UE. Estas últimas resoluciones siempre serán recurribles en casación ante el Tribunal Supremo por parte de la Administración. 

“La consecuencia directa de esta reforma es que resulta difícil que en la práctica las sentencias estimatorias en estas instancias no lleguen al Tribunal Supremo”, dice el informe, salvo en el caso “ciertamente de difícil virtualidad práctica” de que adquieran firmeza si no son recurridas por la Administración. Los particulares, sin embargo, no tendrán a su disposición esta vía “en los casos en que no exista una actividad administrativa que pudiera ser objeto de impugnación” y solo podrían exigir la responsabilidad patrimonial del Estado a través de la primera (declaración de la norma nacional como contraria al Derecho de la UE por sentencia del TJUE o del Tribunal Supremo). 

Exigencia de una sentencia firme desestimatoria 

En su sentencia de 28 de junio de 2022, el TJUE también cuestionó que, junto a la existencia de una sentencia de ese tribunal -o ahora también del Tribunal Supremo- declarando la incompatibilidad de la norma con el Derecho de la UE, la ley española exigiera en todo caso la obtención, en cualquier instancia, de una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin prever la posibilidad de que no exista una actividad administrativa impugnable, ya que en estos supuestos, se frustraría cualquier posibilidad de obtener una reparación. 

Para salvar esta objeción, el anteproyecto introduce como novedad que dicho requisito no será exigible en aquellos casos en que no exista una actividad administrativa impugnable, pero el informe considera que esta solución es insuficiente, “pues no permite discernir qué supuestos deben considerarse incluidos en tal excepción, si vienen referidos exclusivamente a leyes autoaplicativas o si viene ligado al hecho de que, ante una omisión del legislador nacional, no exista una norma contraria al Derecho de la UE ni una actividad administrativa basada en dicha norma”. 

En el texto remitido por el prelegislador, además, se mantiene la exigencia de que en la actividad impugnatoria “se hubiera alegado la infracción del Derecho de la UE posteriormente declarada”. El dictamen del CGPJ afirma a este respecto que, “de un lado, y como señala el Tribunal Supremo, difícil es que exista tal declaración si no existe norma y, de otro, el TJUE ha establecido que puede tratarse de una complicación procesal excesiva”. 

El informe aprobado por el Pleno también considera que el anteproyecto “incurre en un evidente exceso de competencia normativa” al imponer un límite ex lege al pronunciamiento del TJUE, ya que prevé que serán indemnizables los daños producidos en los términos que disponga la sentencia firme que declare la norma nacional contraria al Derecho de la Unión, pero “sin que puedan verse afectadas situaciones jurídicas ya prescritas”. 

Plazo de prescripción 

El anteproyecto mantiene en un año el plazo de prescripción del ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, pero ya no vincula este exclusivamente a la publicación de la sentencia del TJUE, sino también a los supuestos en los que exista una sentencia de los órganos jurisdiccionales nacionales que declare la norma nacional contraria al Derecho de la UE. La fecha de comienzo del cómputo de dicho plazo será la de publicación de la sentencia del TJUE o del Tribunal Supremo o la de adquisición de firmeza de la sentencia del órgano jurisdiccional nacional que declare que la norma nacional es contraria al Derecho de la UE en un proceso iniciado por el particular, siempre que no hubiera sido indemnizado en dicho proceso. 

El informe señala que “el prelegislador parece haber olvidado que, aun cuando sea razonable la exigencia de un plazo de prescripción, su formulación no puede vulnerar el principio de efectividad y que, como establece reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, el plazo de prescripción de un año desde la publicación de la sentencia -del TJUE o del TS- no debiera ser aplicado si se exige el requisito acumulativo de obtener una sentencia desestimatoria firme del recurso contra la actuación administrativa y dicha resolución judicial se dicta con posterioridad al transcurso de dicho año inicial”. En estos casos, dice el CGPJ, el plazo debiera computarse desde que esa sentencia desestimatoria adquiriera firmeza. 

Desdoblamiento de la personalidad jurídica de la Administración 

El informe, por último, critica “el desdoblamiento de la personalidad jurídica de la Administración” que lleva a cabo el anteproyecto, que prevé la legitimación para presentar el recurso de casación tanto de la que ha sido parte en el procedimiento original como de la competente para tramitar el expediente de responsabilidad patrimonial. 

“No solo surge la duda de si podrán actuar ambas a la vez y bajo la misma representación procesal por parte de la Abogacía del Estado, sino que se instaura además una evidente desigualdad de armas en el proceso, donde el particular interesado, que habría obtenido una sentencia estimatoria a sus pretensiones en instancia, debería enfrentarse en el recurso de casación a una administración desdoblada y, por ende, sobredimensionada”, concluye el informe aprobado por el Pleno.

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