Francisco FonsecaPor Francisco J. Fonseca Morillo, Director de la Representación de la Comisión Europea en España.

La Unión Europea es una Unión «de derecho» en el más amplio sentido del término, y -esto es único en una Institución supranacional- los Estados que la componen han acordado en los propios Tratados que aquélla – por medio de la Comisión, la institución guardiana de los Tratados y representante del interés general- pueda controlar el respeto de las normas e incluso proceder contra los Estados que las infrinjan.

Así, los Artículos 258 y 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE) establecen uno de los medios que se confieren a la Comisión, como «Guardiana de los Tratados», para el control de la aplicación del Derecho de la UE por y en los Estados miembros: el procedimiento de infracción.

Este poder o competencia de control es necesario para garantizar el terreno de juego uniforme en el que todos los Estados miembros tienen que desenvolverse para que los fines de la Unión Europea, definidos en el TFUE sean alcanzados, incluyendo, por poner algunos ejemplos, la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales, esenciales para el funcionamiento del mercado interior, o las diferentes políticas comunes: medio ambiente, protección de consumidores…

El primero de ellos, el Artículo 258, contiene –en apenas un par de párrafos- unas breves reglas sobre lo que constituye el procedimiento de infracción más común, que es aquél que persigue la corrección, por parte del Estado miembro infractor, de una situación de no respeto de una disposición del Derecho de la UE (sea una norma del propio TFUE o una norma derivada, por ejemplo de una Directiva). Sea ello porque el Estado no ha transpuesto en el plazo adecuado una Directiva, sea porque la ha transpuesto de manera errónea o, en fin, porque no aplica el Derecho de la Unión correctamente.

Básicamente, la Comisión se dirige al Estado miembro de que se trate, exponiendo los motivos por los que cree que dicho Estado está incumpliendo una disposición del Derecho de la UE, otorgándole un plazo –generalmente de dos meses, pero que puede acortarse en caso de necesidad- para que formule sus observaciones.

Esta, en nuestro «argot», carta de emplazamiento, es una solicitud de información, sin más, a la que el Estado miembro debe, sin embargo, responder, y en la que se le pide indique las medidas que piensa adoptar (o que ha adoptado) para respetar el Derecho de la Unión.

En caso de que el Estado miembro de que se trate no responda, o que su respuesta no contradiga eficazmente la firme sospecha de la existencia de la infracción al Derecho de la UE, identificada por la Comisión, ésta emitirá un dictamen motivado.

El dictamen motivado, que pone fin a la fase pre-contenciosa del procedimiento de infracción, ya no es una simple solicitud de observaciones, sino que –según la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante TJUE)- constata la infracción y fija la posición de la Comisión sobre la materia, determinando, en caso que el Estado miembro de que se trate no se conforme a este dictamen en el plazo señalado, el contenido de la demanda por incumplimiento que la Comisión podría presentar ante el TJUE.

Dicha demanda por incumplimiento, interpuesta por la Comisión, desemboca en una sentencia del TJUE, en la que, si el Tribunal declara que el Estado ha incumplido una obligación del Derecho de la Unión, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia del TJUE, conforme al artículo 260.1 del TFUE culminando así el procedimiento de infracción..

Hasta el Tratado de Maastricht, el resultado de este procedimiento era una sentencia simplemente declarativa, pero desde entonces, se incluyó en el texto de este artículo la posibilidad de que la Comisión, si estimare que el Estado no ha ejecutado correctamente la sentencia del Tribunal, pueda llevar el incumplimiento ante el TJUE de nuevo, proponiendo una sanción económica de suficiente cuantía como para «disuadir» a los Estados de incumplir la sentencia o dilatar excesivamente en el tiempo su cumplimiento. Para ello es necesario procesalmente que se repitan las etapas del artículo 258 del TFUE, esto es, carta de emplazamiento y dictamen motivado. In fine, la propuesta de sanción debe acompañar la demanda ante el TJUE.

En sucesivas comunicaciones de la Comisión, la primera de 1997, otra de 2005 y la última de 2011 (específica sobre el nuevo apartado 3 del Art. 260), se determina –respetando el principio de transparencia y el derecho de defensa de los Estados miembros- el procedimiento de cálculo de la sanción a proponer, que incluye factores como la gravedad de la infracción, su alcance y extensión en el tiempo e incluso en el espacio (territorio), teniendo además en cuenta la capacidad económica o contributiva de los diferentes Estados miembros, para que dicha propuesta de sanción –que evidentemente no vincula al TJUE, quien podrá aumentarla o reducirla en su sentencia- sea, en cada caso, efectivamente disuasoria.

Esta sanción económica puede consistir en una suma a tanto alzado o en una multa coercitiva, habiéndose decantado la Comisión por dar prioridad a la segunda opción, dado que la multa se aplica día a día hasta que el derecho de la UE, constatado como incumplido en la sentencia, sea correctamente aplicado. Se desanima así al Estado miembro infractor, que de otro modo podría estar tentado de preferir pagar una multa, por elevada que sea, pero continuar incumpliendo la norma de la UE de que se trate. En los últimos tiempos, se ha adelantado una posición innovadora de la Comisión en la que se combinan los dos elementos, la suma a tanto alzado y la multa coercitiva, aplicándose la primera en todo caso una vez recaída la segunda sentencia del TJUE, y la segunda sólo en caso de persistir la infracción incluso después de esa sentencia, y esto diariamente, hasta que cese totalmente la infracción.

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2010, existe un procedimiento de sanción «abreviado» (Artículo 260.3 del TFUE) para los casos de no transposición de Directivas de la UE. En estos casos, la Comisión no está obligada a emitir un nuevo dictamen motivado, y la sanción económica es solicitada por la Comisión directamente al Tribunal cuando deposita su demanda por no cumplimiento de la sentencia del Tribunal.

Conviene por último destacar que el procedimiento de infracción, según reiterada jurisprudencia del TJUE, no tiene por objeto fundamental obtener la condena del Estado miembro infractor, sino conseguir que éste acate y aplique adecuadamente el derecho de la Unión Europea, y que lo haga lo más rápidamente posible.

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