El Ecuador sufrió a finales de los noventa una profunda crisis política que se alargaría casi diez años. Durante el período transcurrido entre 1997-2007 las constantes disputas por el poder y la consiguiente crisis de desconfianza en los partidos políticos tradicionales contribuyeron a acrecentar la ineficiencia de las instituciones públicas en general, y la credibilidad del gobierno en particular. Todo ello llegó a poner en jaque la estabilidad democrática del país; no obstante, tras un largo proceso de transición y de reclamos sociales por parte de ciudadanos críticos con el sistema, demostrada por parte de la ciudadanía su profundo interés en participar en los asuntos de interés público, se adoptó mediante referendo la Constitución de la República del Ecuador el 28 de septiembre de 2008.
La participación ciudadana como elemento articulador de la democracia constitucional ecuatoriana
Con esta génesis resulta lógico que la propia reforma constitucional colocara la participación ciudadana y al control social de las instituciones como ejes transversales del funcionamiento democrático del país, reflejándolo además en su parte orgánica. La Constitución de la República no solo incorporaba así los más tradicionales instrumentos de la democracia representativa sino que se adentraba en formas de gobierno más avanzadas con la incorporación de un notable acervo de instrumentos propios de la democracia participativa y la democracia directa, que no se limita a la conformación de la voluntad popular en una fase ascendente, sino también en el control de su aplicación, en su fase descendente. Todos ellos están fundados en una visión plasmada en el artículo 204 de la Constitución que afirma: “El pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público, en ejercicio de su derecho a la participación”. Esta segunda dimensión de participación y control resulta novedosa y se relaciona directamente con los numerales 2 y 5 del artículo 66 constitucional, que prescriben que son derechos de los ecuatorianos los de: participar en los asuntos de interés público y fiscalizar los actos del poder público.
En relación a ello, la Constitución del Ecuador proporciona al poder popular la posibilidad de intervenir en las decisiones de interés público. En concreto, señala que las ciudadanas y ciudadanos, de forma individual o colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus representantes, reiterando que la participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria. Dichas disposiciones constitucionales marcan un hito, al situar la participación ciudadana como una forma de expresión de la soberanía popular.
La Constitución define al Estado democrático como uno donde innovadoramente se combina con la misma importancia las formas de democracia representativa, directa y participativa propiamente dicha. Pese a que eventualmente el desarrollo de las tres formas de democracia ya mencionadas pueda presentar ciertas tensiones, todas ellas deben verse como complementarias. Esto se corrobora con el enunciado general que realiza el artículo 95 inciso final de la Constitución, que establece: “La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria”.
En suma, el hecho de vivir en un Estado democrático, en materia de participación ciudadana, no solo significa el derecho al sufragio y a participar en elecciones populares de autoridades, sino la capacidad de intervenir en las actividades públicas de tal manera que exista la posibilidad de involucrarse en el proceso de toma de decisiones. Bajo esos criterios insistimos que la participación ciudadana tiene que ser entendida más allá de la simple participación electoral del ciudadano, sino como un involucramiento de la ciudadanía en la vigilancia y control social de la gestión de lo público. El ejercicio de la democracia de los ciudadanos no termina en las urnas sino que se requiere un constante ejercicio de la misma respecto de la toma de decisiones por los representantes, como en la aplicación de sus decisiones.
La institucionalización de la participación ciudadana: la Función de Transparencia y Control Social a través del CPCCS
En esta nueva lógica constitucional, el Estado ecuatoriano pasaba de conformarse en torno a los tres poderes tradicionales, que en Ecuador los llamamos funciones del Estado: Ejecutiva, Legislativa y Judicial, a disponer de cinco, pues a las anteriores sea añadieron dos funciones adicionales: la Función Electoral y la Función de Transparencia y Control Social. Naturalmente, las cinco Funciones del Estado operaban de manera separada dentro cada una de sus respectivos roles y atribuciones, conforme a un entramado constitucional de controles y equilibrios mutuos.
La Constitución dispone una estructura institucional a la que encarga esta materia y crea la Función de Transparencia y Control Social, que está conformada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (en adelante CPCCS), la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las Superintendencias de Bancos, Compañías y Seguros, de Economía Popular y Solidaria; y de Control del Poder del Mercado.
Según mandato constitucional, la Función de Transparencia y Control Social promoverá e impulsará el control de las entidades y organismos del sector público y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con responsabilidad, transparencia y equidad. También fomentará e incentivará la participación ciudadana; protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y prevendrá y combatirá la corrupción.
El brazo ejecutor de la Función de Transparencia y Control Social es el CPCCS, que tiene entre sus fines estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción, así como la atribución de establecer mecanismos de control social, rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público y coadyuvar procesos de veeduría ciudadana. Pero la joya de la corona es, sin duda, la atribución del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de designar a 137 funcionarios públicos, siguiendo los procedimientos de selección, esto es concurso de méritos y oposición y ternas enviadas por la Función Ejecutiva. Es decir, el Consejo de Participación Ciudadana designa a las autoridades de 3 de las 5 funciones del Estado: Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social.
El despliegue de la Constitución de 2008 implicó la creación de la CPCCS, la incorporación de siete miembros, durante los casi 10 años de la administración dirigida por Rafael Correa, que en su primer mandato logró estabilizar social y económicamente el país. Durante su funcionamiento entre los años 2008 y 2018, el Consejo tenía por finalidad contribuir a empoderar a la ciudadanía mediante su participación en el control social de la acción pública y la lucha contra la corrupción, establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público, y coadyuvar procesos de control social, también el promover la participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción, entre otras.
Si bien sus atribuciones y competencias no siempre han sido adecuadamente difundidas para maximizar su conocimiento y por ende su impacto, mismo que ha sido su punto débil que ha servido para minar y encausar el desprestigio del CPCCS para tomárselo por asalto. Obviamente, si la ciudadanía desconoce el potencial del CPCCS difícilmente podrá defenderlo.
Contrarreforma ‘de facto’: el referéndum de Lenin Moreno
En 2017 Rafael Correa terminó su mandato y su movimiento político eligió como candidato a la presidencia a Lenin Moreno y Jorge Glas como vicepresidente, vicepresidentes del primer y segundo gobierno de Correa respectivamente. Dicho binomio ofreció al electorado una propuesta continuista respecto de las políticas y plan de gobierno que se habían ido aplicando desde 2007. Tras la victoria electoral y ya en el gobierno como presidente, Moreno operó un viraje político hacia la derecha neoliberal y retiró a Glas de todas sus funciones, desvinculándose del correísmo con el que se enfrentaría en las instituciones y los tribunales. En el marco de este enfrentamiento, el gobierno de Moreno utilizó los resortes del poder para adoptar un conjunto de medidas que constituyen una contrarreforma ‘de facto’ del sistema constitucional diseñado en 2008.
Para eludir el sistema constitucional de frenos y contrapesos que caracterizaba a las cinco separadas funciones del Estado, por iniciativa presidencial Moreno convocó un referéndum constitucional y consulta popular el 4 de febrero de 2018. Dicho referéndum y consulta se realizaron sin el dictamen previo y vinculante de la Corte Constitucional, como exige la Constitución y la ley. La pregunta 3 del referéndum, presentada al pueblo tal y como fue redactada por el presidente Moreno y sin ninguna revisión constitucional, fue aprobada por los ciudadanos y creaba un órgano administrativo transitorio que incidiera -de hecho, interfiriera- en el funcionamiento de las diferentes funciones del Estado, y a este órgano transitorio lo denominó Consejo de Participación Ciudadana y Control Social transitorio (en adelante CPCCS-t o Consejo Transitorio).
Antes del referéndum del 2018 el CPCCS estaba integrado por siete Consejeras y Consejeros principales y siete suplentes, quienes deberían ejercer sus funciones, luego de un concurso de méritos, oposición, veeduría e impugnación ciudadana durante un lapso de 5 años. De este modo, la pregunta 3 del referéndum dio por terminado el período constitucional por el cual los miembros del ahora ya cesado CPCCS fueron nombrados, y autorizó a Moreno a proponer ternas para que la Asamblea Nacional designe a los integrantes del Consejo transitorio que reemplazó al cesado, luego del periodo de transición que duraría dos años, los nuevos miembros serían elegidos por votación popular.
Con la creación del CPCCS-t se altera fundamentalmente la separación de poderes y dota de facto a la Función Ejecutiva de atribuciones de control sobre las demás funciones, de manera particular sobre la Función Judicial. En cuanto a la composición del CPCCS-t, el Ejecutivo tuvo un gran control sobre la selección de los miembros. Los siete consejeros titulares y los siete suplentes del Consejo Transitorio fueron seleccionados por la Asamblea Nacional (Parlamento) a partir de siete listas de tres nombres cada una preparadas por el presidente de la República. En resumen, el presidente Moreno eligió discrecionalmente a todos los miembros del Consejo Transitorio, esto sin respetar los principios de paridad, intergeneracionalidad e interregionalidad establecidos en la Constitución y la ley. De los siete miembros del CPCCS-t sólo había una mujer, todos eran mayores a sesenta años y en su mayoría provenían de las ciudades de Quito y Guayaquil (bicentralismo).
Y vienen por más… “Crónicas de cómo dar un golpe de Estado desde la institucionalidad de un país, caso Ecuador” II Parte
Autora: Sonia Gabriela Vera García
Abogada ecuatoriana y máster en derecho administrativo. La autora fue experta gubernamental ante el mecanismo de Naciones Unidas contra la Corrupción (2011-2013). Ha sido responsable de la defensa letrada
a nivel internacional del vicepresidente Jorge Glas y fue miembro de la CPCCS entre 2015 y 2018.
Actualmente, colaboradora en Juscogens. Asesora Jurídica de Norwegian Forum for Democracy and Rights in Ecuador NOFEC (Noruega), el Colectivo Europeo de la Diversidad Ecuatoriana CEDE (España),
Gesellschaft für MenschenReschte Amnestie und Chancengleicheit Internationale Aktionen GRACIA (Alemania), Association des Migrants Latino-Américains ALMA (Francia) y el Foro Italiano per la Democrazia e i Diritti Umani ADE (Italia), organizaciones de derechos humanos de ecuatorianos residentes en Europa.
